同时，宋代诸路之中，转运司路在北宋时分为5等，有轻重、远近之别。

大约即如元祐二年(1087年)文彦博在论及官员差遣除授次序时所说，河北、陕西、河东三路为重路，成都府路次之，京东西、淮南又其次，江南东西、荆湖南北、两浙路又次之，两广、福建、梓、利、夔路为远小。

至徽宗朝，设京畿路，又在三路之上。

南渡后，不再分等，分析其中的原因，可能与南宋时三路、京东路、京西北路已失，川峡四路又因战时不可事事遥制，而置四川安抚制置使、总领所等要职，成都漕已无复昔日之重等因素有关。

以至《方舆胜览-成都府》条言“成都路漕置司成都，宪置司嘉定，而漕不及宪”。

至于提点刑狱路则无路分轻重远近之别。

时提举常平司已废，绍圣时(1094年-1097年)始复，其路分当同于提刑，亦无路分轻重远近之别。

宋于一路置帅司与漕、宪、仓等监司，因此一路军政主官应不少于4员。

实际情况是，北宋时，诸司除帅臣由一路首州知州兼任为1人外，其它如漕司则往往是两员并置，三路甚至多达3至4员。

提刑司则多是文武两员，而仓司亦置1至2员。

因此，实际上，北宋路一级军政主官常多达5至7员，而南宋时，则要少些。

转运司，“绍熙(1190年-1193年)以来，使副、运判不双除”，一路始置1员。

提举司，不少路分由提刑司官员兼领。

因此，一般只有3至4员。

漕、宪、仓三司，作为路级监司，负有“分部按举”之责，须互分州县，遍巡所部。

转运、提刑司按部两年1周，提举司按部则1年1遍。

因此，景祐元年(1034年)五月与皇祐三年(1051年)十一月，两次申命，“诸路转运使、提点刑狱廨宇同在1州，非所以分部按举也，宜处别州，仍条巡察之令以付之”。提举司后置，亦用此意。

从实际设置看，多数路分的仓司与漕、宪两司同州，但亦有不少另置于他州。

如河北西路提举司置于定州，两浙路初设时置于苏州，江南东路则始终置于池州。

甚至一些路分转运使副两司亦不在同1州。

如京东漕，景德时(1004年-1007年)分治于广济军与青州;梓州路两转运司也曾一度分治于梓、遂两州。

路级诸司不在同1州内，除了出于“分割事权”这样1种考虑外，应与便于巡按、行政有关。

宋朝一路监司为就近便，“岁以所部州县，量地远近互分定，岁终巡遍”。

如江南东路，漕司置于建康府，宪司置于饶州，仓司置于池州，理宗时，救恤灾伤放税，真德秀即建议，将江南东路的州县分成若干小区，“建康府、太平州、广德军常(当)责之安抚转运司，宁国府、池徽州当责之提举司，饶信州、南康军当责之提刑司”。

由于一路的军政机构分散在数州，因此，有重大议案，就须诸司至1地会议。

如河东路提刑司在太原，哲宗时，毕仲游在与友人的书信中说:“比缘岁事，出至旁近郡，欲归而得漕台公移，会议役法，因径到上党，论有不决者，少为淹留。及归太原，始得所赐教翰。”

因此，宋代的路级政区与政府实际上是复式合议制的高层政区与政权机构。

与前此历朝单式一长制高层政区与政权机构迥异，是有宋一代在我国地方行政制度建设上的创新与贡献。

所以宋朝是以转运司为主体的地方行政体制。

因为宋代路级诸司之中，以一路首州知州兼任的帅司地位最为尊崇。

转运司次之，提点刑狱、提举常平又次之。

宋朝官职有职、官、差遣之别。

由于差遣为治内外之事的实职，故时人“以差遣要剧为贵途”。

至于唐代以来的职事官，宋时已蜕变为寄禄官、阶官，仅“以寓禄秩、叙位著”，故不为时人所重。因此，衡量路级诸司的地位，当以差遣高低为别。

宋朝差遣在长期的发展过程中，大抵已有条贯。

仁宗嘉祐时(1056年-1063年)，司马光所上《十二等分职任差遣札子》，基本上反映了当时实际运作的情况。

他是这样划分的:“宰相第一，两府第二，两制以上第三，三司副使、知杂御史第四，三司判官、转运使第五，提点刑狱第六，知州第七，通判第八，知县第九，幕职第十，令录第十一，判司簿尉第十二。”

“其余文武职任差遣，并以此比类为十二等。若上等有阙，则于次等之中择才以补之。”

十二等差遣又可分为两个层次。

其中，知州军以下为常调差遣，而提点刑狱以上则为出常调差遣。

因此，转运使资序要比提点刑狱高。至于后出的提举常平则在提点刑狱之下，约与知州相当。

但是，北宋一路首州知州则不然，多由朝廷侍从乃至退位宰执等重臣充任。

对于帅臣的资序，范祖禹说得很清楚，他说:“将帅之选，多出于监司。”

“先自远路，渐擢至京东西、淮南，其资望最深、绩效尤著者，乃擢任陕西、河东、河北三路及成都路，自三路及成都召为三司副使。”

“其未可辍者，或与理副使资序，自副使出为都转运使。夫自初为监司至三路及三司副使者，其人年劳已深，资历已多，缘边山川、道路、甲兵、钱谷，皆所谙知，故帅臣有阙，可备任使。”

正因为如此，故宋人常目帅臣为藩镇，必须加以防范。

熙、丰(1068年-1085年)改革之初，知青州欧阳修自作主张地中止了京东东路青苗钱的发放，被王安石斥之为“殊不识藩镇体”，便是1个极好的例证。

此后元丰至绍兴，数次颁诏，规定提举官的资任依转运判官。

而宋制运判位在通判之上，与知州叙官位，故言。

卑临尊、以小制大的精神。大臣“出临外藩，即转运使所部”。其合申转运使公事，“亦书姓名于监司之前”。

转运使名位虽卑，但得按视其府库，“劾宰执侍从之臣”。

故宋人常津津乐道其制度之得体，认为汉州牧之制、唐节度兼观察之制，皆不及本朝防微杜渐之严。

因此，建炎之初(1027年)，李纲请置帅府、要郡，被认为是复方镇之制。

以此之故，议者始终不同意“如方镇割隶州郡”，不同意授予节制之权，不同意削减上供财谷。而是以“兵事皆属都统，民政皆属诸司，安抚使特虚名而已”。

故南宋高、孝时人吴儆尝叹:“所谓帅臣者，虽名为一路兵民之寄，其实一大郡守耳～”

因此，毫无疑问，有宋一代，始终严防地方割据，始终坚持以转运司为主体的地方行政体制，从未动摇。

开禧元年(1205年)，臣僚所言也证实了这1点，该臣言:“宪、漕诸司之势必行于郡县者，以刑狱之冤滥，讼牒之稽违，财赋之欺隐，诸司皆得以察之。”

“下至当职官之去留，承行吏之罢复，诸司皆得以专之。至诸司耳目之所不接，又巡按以及得之，故郡县于诸司财赋类不敢亏。”

所以说转运司是宋代高层地方政区的政府。

要知道在路级监司之中，转运司设置最早，五代时就已出现。

至宋朝立国之初，已是“一路之事，无所不总”，俨然成为地方高层政区的政府。

首先，从其本身的理财职能来看，它“经度一路财赋”，了解盈虚有无，筹办向朝廷上供的钱物;年终计算各州县的出入，盈者取之，亏者补之;每年巡行所部，检查储积和帐册。

转运司在财政方面的具体职责一般有5条:1是户口的增减;2是土地的荒辟;3是盐、茶、酒税的增亏;4是上供、和籴、和买物品，不亏于年额抛数;5是申报朝省文字和帐册、案卷齐备。

这清楚地反映了转运司作为高层地方政府的性质。

其次，与后设的提刑司、提举司相比，转运司的这一地方性质更为明显。

神宗元丰元年(1078年)七月，始命各路提刑司拘收本路转运司所桩管的缺额禁军请受，年终向枢密院申报数目。

同年八月，以“诸路财赋，岁入岁支，转运司多不尽心，惟称阙乏”，故令转运司“自今三年一供”，“送提点刑狱司驱磨保明，上中书点检”。

南宋孝宗时，诸路经总制钱并委提刑司督责。

所有这一切都清楚地表明提刑司在财政上是代表中央的。

提举司是新法机构，它负责农田水利法、青苗法、免役法、市易法等在本路的推行与相关财务。

但它通过新法所获得的赢利一般归入朝廷封桩范围，除雇役钱外，不负担本路经费开支。

并且，从此以后，转运司财赋隶属于户部左曹，常平司财赋隶属于户部右曹。

由于财赋有了地方与中央之分，由于转运司更多地代表地方的利益，因此，它常乘兼权常平司的机会侵用其财物。

元丰元年(1078年)十月，判司农司蔡确所言，就明白地揭示了这1点。

他说:“诸路提举常平司旧兼领，转运司极有擅移用司农司钱物。”

“自分局以来，河北东路提举司申，转运司所移用钱二十余万缗。”

“江东提举司申，转运司所移用钱谷十二万余贯石。盖转运司兼领，则不能免侵费之弊。”

“今川广等路未有提举官，并转运司兼权。及提举官假故，亦转运司承例兼权。欲乞提举司阙官处，令提点刑狱兼权。”

“如廨舍稍远，即量留吏人照管官物等，委知州或主管官就便提辖。”

“其提举官时暂在假，亦委知州或主管官权本司文字。”

南渡后，东南地区，常平、茶盐两司合而为提举常平茶盐司，主要负责中央财赋主要来源的茶盐专卖及其所得。

故王应麟言:“神宗始分天下之财，以为二司。转运司独用(主)民常赋与州县酒税之课，其余财利悉收于常平司，专掌其发敛，储之以待非常之用。”

清楚地揭示了转运司与提举司在财赋方面分别代表的地方与中央的身份。

因此宋代的路制，经五代时期的孕育，至宋初实已具备高层政区的特质。

就转运司路而言，宋初已将“边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任，皆委于转运使。又节次以天下土地形势，俾之分路而治”。

然路是宋王朝不愿设而又不得不设的产物。

它不能割断历史，不接受五代制度，此其一;再者，它拥有州府军监300余座，必不能由中央政府实施直接治理，此其二。

因此，因仍自然之理，在州郡之上，设置高层政区是势在必行之举。

然殷鉴不远，在夏后之世。唐亡于藩镇的教训，不能不引起赵宋统治者的警惕，因此它极不愿设置高层政区。

故北宋时除三路、广南、湖南等沿边地区及京东、京西等腹里地区外，始终不设安抚使，东南地区各路的钤辖司更是时设时废，不常厥制。

南宋时，遍置安抚使，但其实有名无实。

所有这一切施为，与唐前期废除都督制，有惊人的相似之处。

然高层政区又不能不设，于是，遂创立了具有兵财分治特色的地方军政管理体制，创立了与前代迥异的复式合议制的高层政区路和高层地方政府路级诸司，以贯彻“制军、给食”不可通而为一的治国原则。

遂在借鉴唐末巡院制度的基础上，创立转运使更互赴阙、以备延见询问的制度;遂有“监司互察之文”与互申之制。

这一体制完美地体现了宋朝“异论相搅”、“丝牵绳联，总合于上”的治国原则。

惟其不愿设，故又令州军直属京、州得专达。

这表明宋朝是在借鉴唐前半期的州县两级地方行政建制的做法。由于唐朝前期的道是依据山川形势划分的，是地理区划。

因此，它实现的是州县二级制，州郡有专达之权。

但安史之乱后，方镇体制下的道州县3级制业已形成，州军直属京与州得专达之制已名存实亡。

据白居易言:“今县宰之权受制于州牧，州牧之政取则于使司，迭相拘持，不敢专达，虽有政术，何由施行，”210就反映了这一史实。

宋恢复州军直属京及州得专达之制，就是借鉴唐制以实现越级控制的。

更有甚者，至责令州军监察监司。

到了太宗淳化三年正月戊午，“诏诸道转运使自今厘目的革庶务、平反狱讼、漕运金谷，成绩居最，及有建置之事果利于民者，所在州府军监，每岁终件析以闻”。

藉此，上下相维，轻重相制，以箝制高层政区。

应当肯定，在当时的历史条件下，这是1项防止地方高层政区分裂割据的有力措施。

为了避免方镇割据的前途，彻底解决兵权控制问题，宋王朝还实行了各州节制屯驻军马这样1项措施。这1点也是得益于唐人。

宪宗时，忠于朝廷的横海节度使乌重胤，在总结与方镇割据势力斗争的成功经验时说:“河朔藩镇所以能旅拒朝命六十余年者，由诸州县各置镇将领事，收刺史、县令之权，自作威福。”

“向使刺史各得行其职，则虽有奸雄如安、史，必不能以一州独反也。”

“臣所领德、棣、景三州，已举牒各还刺史职事，应在州兵并令刺史领之。”

此后宪宗时，推广此项经验，所谓宪宗中兴之功，实与此相关。

因此，两宋立国300余年，除熙宁(1068年-1077年)建将兵法以来、变法派掌权时期外，基本上都贯彻了这项原则，诸军所在“以守臣节制”，县“有戎兵”则知县、县令“兼兵马都监或监押”。

总而言之，宋朝的路州县3级地方行政制度，是在借鉴唐朝正反两方面的经验教训的基础上，斟酌损益，而建立起来的。

它尽管存在着许多弊端，但主流是好的。在维护国家统一方面，作出了积极的贡献。

对后世地方行政制度的建设，产生了极其深远的影响，具有划时代的意义。

当然，其实如果非要追根溯源的话，还是要说到春秋战国时期的政治制度，

春秋战国时期的政治制度，其实也很有意思，所谓的春秋战国时期，是从公元前770年周平王迁都洛邑，到公元前221年秦始皇统一全国，是我国历史上的春秋(公元前770年—公元前476年)和战国(公元前475年—公元前221年)时期。

平王东迁，周天子的“共主”地位已经名存实亡，各诸侯国不仅不服从“天子”的命令，有的甚至侵夺王室的土地，政治上的尊卑等级界限被打破了，原来的“礼乐征伐自天子出”，实际上变成为“礼乐征伐自诸侯出”了。

以秦、晋、齐、楚、越等为首的大诸侯国相互兼并称霸，故争此起彼伏，最后形成楚、齐、燕、韩、赵、魏、秦七强并立的局面，它们各自为政，不相统属，相互之间的兼并战争规模越来越大，最后由秦兼并了六国，完成了中国历史上的第一次大统一。

在这期间，社会发生了巨大的变化，对中国历史的发展有着深刻的影响。

这其中主要表现在:第一，疆土的扩大和民族大融合。

要知道夏商周三代分别是由夏族、夷族、戎狄族入主中原而成为天下“共主”的，因夏族影响较大，自称为“诸夏”，将远地异族称为蛮、夷、戎、狄。

异族与天子之国之间只是一般的羁属关系，因此，当时的活动面积实际上只限于黄河流域的山东、河北、河南、山西、陕西几省。

春秋战国时期，蛮、夷、戎、狄的大部分加入中原逐鹿，逐渐成为诸夏的一分子，形成“华夏民族”，中国的疆域也扩大为北到燕代、东至海隅、西及甘陇、南达岭南，涉及现在的十几个省区，从而奠定了中华民族活动的疆土面积。

第二，社会经济得到普遍的发展。

这个时期的社会生产力有显著的发展，其重要标志是铁器的使用、牛耕的推广，以及生产者生产经验的增加和生产技术的提高，还出现了专门研究农业生产的农本学派。

生产工具的进步，促进了水利工程的建设。

农业的发展又促进了手工业和商业的发展，生产出各种精美的手工艺品和生活必需品，活跃了商品经济，出现“万乘之国，必有万金之贾;千乘之国，必有千金之贾;百乘之国。必有百金之贾”的现象。

而且货币成为普遍的流通物，同时，与农工商业发达有关的交通道路得到了开辟，以经济为重点的都市开始繁荣起来。

生产力的发展，促使土地所有制和赋役制度发生了变化，以一家一户为生产单位的小农生产经济和交纳租税、分担徭役的赋役形式逐渐占据了主要地位。

第三，社会生产的发展影响了政治、法律的变化。

由于王室的衰弱，与分封、宗法、礼乐制度密切相关的世卿世禄制逐渐遭到破坏，政自天子出变为政自诸侯出，而后又相继出现了政自大夫出、政自臣宰出的现象，最后形成“主卖官爵，臣卖智力”?的官僚制度。

分封制逐渐为郡县制所替代，宗法和礼乐则采取更高的形式融入政治领域之中，成为统治者实行统治的重要工具。

与此同时，以维护统治阶级利益为中心内容的法律，也以成文法的形式加以公布实行，并不断地完善起来。

第四，社会生产的发展和政治、法律的变化引起思想领域空前活跃。

从春秋时期开始，士大夫阶层就出现了以子产、孔丘等为代表的为政治服务的法家和儒家思想，战国时期则出现了“百家争鸣”的局面，各家学派纷纷著书立说，传授弟子，议论政治，对当时的社会变革及文化学术的发展，起到了积极的促进作用。

第五，世卿世禄制的逐渐破坏和官僚制度的形成，使职官管理体制也发生了较大的变化。

以文武分职为前提，以明确规定官员的职位、职责和职权范围，确定他们的工作规程为主要内容的行政管理体制逐渐形成;以任免选拔、等级俸禄、符节玺印、考课奖惩等为主要内容的人事管理体制也逐步完善。

凡此，都为统一的中央集权国家的行政管理体制打下了基础。

其次是王和诸侯专制发展为中央集权的君主专制。

因为春秋战国是由以各诸侯国君为核心的专制和以贵族政治为主的政体结构，向中央集权君主专制和以官僚为辅佐的政体结构转变的时期。

这段时期，首先是各国君主的名号和职权的变化。

在春秋前期，王室衰微，诸侯崛起，原来最尊贵的名号“王”，在此时虽然还作为周天子的专称，但其政令已逐渐不能越出王室的所辖之地。

春秋列国在名义上还奉周天子为宗主，但实际上已经相对独立，并且逐渐建立和完善自己所辖地区内的各项政治制度，出现列国并峙的局面。

然而，它们并没有摆脱传统的意识，各国的君主还依照周天子的分封秩序，分别称为公、侯、伯、子、男。

虽然列国国君纷纷僭越周礼，按照天子规格举办礼乐，但是他们并没有完全成为独立国家的君主，有关本国的重要事务在形式上还要向周天子请示。

到了春秋中期，出现强国争霸的局面，周天子表里俱失，王室不再有实质和名义上的约束力了。

先后形成的霸主，取代周天子为列国的盟主。

这种结盟是在不干涉列国内政的情况下形成的，列国各有主权，但又必须服从盟主的征调。

这样就导致列国国君的名号除了按原来周王分封的秩序称呼之外，还要视本国势力的强弱而定。

例如晋就是以侯国争为霸主，进而改称公国的。

此时列国相互争霸，竞相扩大自己的势力范围，以掠夺土地为主要目的的战争更加频繁，大国吞灭小国，逐渐地摆脱血缘组织的残余，向领土国家转变。

这时君主的地位提高了，继独立于南方的楚国君主称王以后，列国君主相继称王，“王”字的含义在新的集权制度下又加入了新的内容:“夫擅国之谓王，能利害之谓王，制杀生之谓王”，有了专制一方的含义。

与列国国君名号的不断加尊成正比，其实际权力也不断提高。

早期的列国国君在施政过程中受到由宗亲贵族所组成的卿大夫的制约。

诸如鲁的三桓，郑的七穆，齐的国氏、高氏，宋的戴、桓、庄族等，均称为公族;齐的陈氏，鲍氏，晋的范氏、中行氏、智氏、魏氏、赵氏等异姓诸卿，亦称为卿族。

他们左右国政，掌握实际的军政权力，往往借口一些小矛盾就能将国君外逐，在他们内部，又彼此各把持着一部分权力，相互倾轧和兼并，如晋国“知伯与赵、韩、魏尽分其范，中行故地”，齐国陈、鲍伐栾、高氏，而将栾、高之室中分等等。

在兼并过程中自然会出现不同的兴衰浮沉。

一些卿大夫逐渐强大，演成割据之局，如赵、魏、韩三家分晋;另一些卿大夫则衰败没落了，如“栾、郤、胥、原、狐、续、庆、伯，降在皂隶”。

强大的卿大夫制约着君权，春秋300年间，就有36位君主被卿大夫所杀，所以，这时的君主“为政不难”，“不得罪于巨室”就能安于其位。

然而，君主专权是发展趋势，这种政出多门、非常不稳定的政治格局终究只能是一时的现象，因为它只能不断地制造政变和混乱。

以官僚制度代替世卿制度，遂成为不可抗拒的潮流。

官僚制度的出现使君主的地位得到提高，权力扩大，形成“君设其本，臣操其末;君治其要，臣行其详;君操其柄，臣常其事”的集中权力于上、在君主制约下分权于臣下的局面，形成了一套完整的君主专制主义理论。

还有就是“君临之术”理论的形成和发展。

众所周知，在春秋战国时期，列国纷争，社会局势动乱，人们都希望能有一个统一的安定局面。

这在当时社会发展的条件下，只能寄希望于“圣人”的出现，因为“天覆万物，制寒暑，行日月，次星辰，天之常也;治之以理，终而复始，主牧万民，治天下，莅百官，主之常也”?。

这个所谓圣人就是能牢固掌握统治权的君主。

而当时列国各有君主，众多君主并存是不能出现安定局面的。

于是，慎到提出“多贤不可以多君，无贤不可以无君”?的理论;接着管仲也提出“使天下两天子，天下不可理也”的理论，打出“尊王攘夷”的旗号，帮助齐桓公争得霸主的地位。

孔子提出“正名”，希望能按周礼恢复上下有序、贵贱有等的状态，希望礼乐征伐能自天子出。

老子提出“道大、天大、地大、王亦大”的“四大”并列理论，以尊崇唯一的君主。

墨子提出“选择天下贤良圣知辩慧之人，立以为天子，使从事乎一同天下之义”。

孟子也认为:“天无二日，民无二主”，荀况认为:“君者，国之隆也”，“隆一而治，二而乱。自古及今，未有二隆争重而长久者”。

《吕氏春秋-执一》则云:“王者执一，而为万物正”，“一则治，两则乱”。

几乎所有的先秦诸子理论都认为应该有独一无二的君主来统一天下，都从不同的角度呼唤集中使用权力，都要求“定于一”。

这是先秦诸子对于春秋战国时期历史发展进程的总结。

他们着眼的角度和论述的根据虽然各有不同，但其结论则高度的一致，即认为必须以统一代替混乱，以集权代替群雄并立，舍此难以谋求安定和繁荣。

先秦诸家的理论观点为秦的集权统一扫平了思想认识上的障碍。

在大体上解决了是否应该集权统一之后，如何发挥君主的作用，也就是以权势法术为中心内容的“君临之术”，便成为理论家的议论重点。

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